Responsabilidad Fiscal vs Responsabilidad Disciplinaria

Autor: María del Pilar Osorio Sánchez

¿Qué es el control fiscal y disciplinario?

El control fiscal es una función pública que tiene como propósito la vigilancia sobre los particulares que administran recursos o bienes de naturaleza pública.

Por su parte, el control disciplinario es la vigilancia que ejerce el Estado sobre los servidores públicos que están al servicio del Estado y de comunidad en general, ejerciendo funciones consagradas en la Constitución Política, la ley y el reglamento, en aras de asegurar la obediencia, la disciplina, el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia en la función pública. El Estado ejercer el control disciplinario de dos maneras: por un lado, a través de las oficinas de control interno disciplinario representadas por el nominador o superior jerárquico que investiga la conducta del subordinado; y por otro lado, la potestad sancionatoria que ejerce directamente la Procuraduría general de la Nación en contra del nominador o su superior jerárquico.

¿Qué es la responsabilidad fiscal y disciplinaria?

La responsabilidad fiscal es la atribución jurídica que recae sobre un servidor público o particular, por la acción u omisión en el ejercicio de la gestión fiscal que le ha sido asignada, generando un daño al patrimonio público.

La responsabilidad disciplinaria es la relación causal existente entre el actuar del servidor público y el incumplimiento de los deberes constitucionales, legales y reglamentarios, en el ejercicio de sus funciones, ya sea por acción, omisión o extralimitación.

¿Quién ejerce el control fiscal y disciplinario?

El control fiscal recae en la Contraloría General de la República, a través de las Contralorías Territoriales, Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, cuando se presenten denuncias o quejas, las entidades vigiladas que así lo soliciten, y como consecuencia de las auditorías realizadas. El control disciplinario lo ejerce la Procuraduría General de la Nación, a través de las Procuradurías providenciales, Procuradurías Regionales y oficinas de control disciplinario.

¿De dónde proviene la necesidad de ejercer control sobre la actividad de los funcionarios del Estado?

Ante la ineficacia de los órganos que ejercían el control fiscal y disciplinario antes de la Constitución Política de 1991, el constituyente restableció las Instituciones del Estado, otorgó autonomía a la Procuraduría para asumir el liderazgo del Ministerio Público y creó las oficinas de control interno en las entidades, luego de que esta potestad estaba concentrada en el Presidente de la República cuando estaba en vigencia la Constitución de 1886. Igualmente, el control previo que ejercía la Contraloría antes de 1991 pasó a ser un control posterior, teniendo en cuenta la corrupción que se enmarcaba en dicho ejercicio previo, obstruyendo el curso normal de los procesos y el adecuado uso de los recursos públicos.

¿Cuál es la normatividad vigente en la materia?

En materia de responsabilidad fiscal, se dará aplicación a la Ley 610 de 2000 – "Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías"; y en materia disciplinaria, la norma aplicable es la Ley 734 de 2002 – "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único", ambas normas modificadas por la Ley 1474 de 2011.

¿Cuáles son los elementos de la responsabilidad fiscal y disciplinaria?

La responsabilidad fiscal está integrada por una conducta a título de dolo o culpa (grave) del gestor fiscal, un daño patrimonial al Estado y un nexo causal; mientras que en la responsabilidad disciplinaria se estudia la tipicidad (faltas en gravísimas, graves y leves), antijuridicidad (ilicitud sustancial que implica la violación al deber funcional sin justificación alguna, donde no se atiende al daño sufrido a un bien jurídico protegido, sino al incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público) y la culpabilidad (a título de dolo y culpa gravísima, grave o leve), lo que significa que queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva ya que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa.

¿Cuál es la estructura del procedimiento de Responsabilidad Fiscal?

Procedimiento ordinario:

La Contraloría iniciará el proceso de responsabilidad fiscal por denuncia o informe de auditoría. Previo al trámite formal, la entidad dará apertura a la Indagación preliminar por el término máximo de seis (6) meses, cuando no existe certeza sobre la realización del hecho, la causación del daño patrimonial con ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y la determinación de los presuntos responsables. Si al cabo de ese término existe claridad sobre los aspectos que motivaron la indagación, la entidad iniciará el proceso de responsabilidad fiscal y ordenará la notificación del auto a los presuntos responsables fiscales para que ejerzan el derecho de defensa y contradicción; pero si no existe claridad sobre la ocurrencia de los hechos o los presuntos responsable, procede el archivo de las diligencias.

El término para adelantar estas diligencias será de tres (3) meses, prorrogables hasta por dos (2) meses, cuando las circunstancias lo ameriten. Vencido el término, se procederá a proferir auto de imputación de responsabilidad fiscal o con el archivo del proceso.


Habrá lugar al auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando se demuestre la existencia del daño o detrimento al patrimonio económico del Estado, el cual notificará a las partes investigadas y le otorgarán el término de diez (10) días contados a partir del día siguiente de la notificación personal del auto de imputación o de la desfijación del edicto, para presentar descargos, solicitar y aportar las pruebas que pretenda hacer valer. Si la providencia no se puede notificar personalmente a los implicados que no estén representados por apoderado, surtida la notificación por edicto, se les designará apoderado de oficio, con quien se continuará el trámite del proceso.

Vencido el término de traslado de la imputación de cargos, se hará apertura al período probatorio por el término de treinta (30) días, auto susceptible de recurso de reposición y apelación en caso de rechazo de pruebas, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, en aplicación de la Ley 1437 de 2011.

Vencido el término probatorio, dentro del término de treinta (30) días se proferirá fallo de responsabilidad fiscal o absolutorio, cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación culposa del gestor fiscal y, de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario. De interponer recurso, la decisión de segunda instancia deberá proferirse dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes.

Procedimiento verbal:

Con la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011 el 1 de enero de 2012, las indagaciones preliminares que se encuentren en trámite se podrán adecuar al procedimiento verbal en el momento de calificar su mérito, evento en el cual así se indicará en el auto de apertura e imputación, en el mismo auto se citará para audiencia de descargos y se tomarán las provisiones procesales necesarias para continuar por el trámite verbal.

Apertura investigación e imputación cargos. El proceso se desarrollará en dos (2) audiencias públicas: Descargos y de Decisión. En el auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, se fijará fecha para audiencia de descargos.


Audiencia descargos. Se llevará a cabo sin la comparecencia del presunto responsable y es suficiente con la presencia del apoderado, pero si ninguno de los dos acude a la audiencia, se le designará un defensor de oficio. La ausencia injustificada del presunto responsable fiscal o de su apoderado, implicará el desistimiento y archivo de las peticiones que se encuentren pendientes de resolver, y los recursos se declararán desiertos. En la audiencia, el investigado podrá presentar descargos, rendir versión libre y demás actuaciones que consideren necesarias para salvaguardar sus derechos

Trámite de la audiencia de decisión. Se dará apertura de la audiencia con la presencia del funcionario investigador fiscal, el presunto responsable fiscal y/o su apoderado, donde las partes presentan sus alegatos de conclusión. Posteriormente, el funcionario proferirá de manera motivada el fallo determinando si existen pruebas que conduzcan a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público, de su cuantificación, de la individualización y actuación del gestor fiscal a título de dolo o culpa grave, de la relación de causalidad entre la conducta del presunto responsable fiscal y el daño ocasionado, y determinará también si surge una obligación de pagar una suma líquida de dinero por concepto de resarcimiento debidamente indexada. Para tal efecto, la audiencia se podrá suspender por un término de veinte (20) días, luego de los cuales se reanudará y se procederá a dictar el fallo correspondiente, el cual se notificará en estrados. Contra el mismo proceden los recursos de ley, caso en el cual se sustentará dentro de los diez (10) días siguientes.

Recursos. Contra los actos que se profieran en el proceso verbal de responsabilidad fiscal, procede el recurso de reposición contra el rechazo a la petición de negar la acumulación de actuaciones; el recurso de reposición en subsidio apelación contra la decisión que resuelve las solicitudes de nulidad, la que deniegue la práctica de pruebas y contra el auto que decrete medidas cautelares, en este último caso el recurso se otorgará en el efecto devolutivo. Contra el fallo con responsabilidad fiscal proferido en audiencia proceden los recursos de reposición o apelación, dependiendo de la cuantía determinada en el auto de imputación. El recurso de reposición contra el fallo procede cuando la cuantía del presunto daño patrimonial sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada, y procederá la apelación cuando supere la suma señalada. Los recursos se interpondrán en la audiencia de decisión y serán resueltos dentro de los dos (2) meses siguientes.

Medidas cautelares. En el auto de apertura e imputación, deberá ordenarse la investigación de bienes de las personas que aparezcan como posibles autores de los hechos investigados y deberán expedirse de inmediato los requerimientos de información a las autoridades correspondientes. Si los bienes fueron identificados en el proceso auditor, de forma simultánea con el auto de imputación, se proferirá auto mediante el cual se decretarán las medidas cautelares sobre los bienes de los investigados, medidas que deberán ejecutarse antes de la notificación del auto que las decreta. Deberán limitarse al valor estimado del daño al momento de su decreto: cuando la medida cautelar recaiga sobre sumas líquidas de dinero se podrá incrementar hasta en un 50 % de dicho valor y de 100 % tratándose de otros bienes, límites que se tendrán en cuenta para cada uno de los presuntos responsables, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar caución.

Notificación de las decisiones.
Las decisiones que se profieran en el curso del proceso verbal de responsabilidad fiscal, se notificarán de la siguiente manera:

• Se notificará personalmente el auto de apertura e imputación y el que resuelve los recursos de reposición o de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal. La notificación personal se efectuará en la forma prevista en los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011.
• Se notificará por aviso cuando no fuese posible notificar personalmente, en los términos del artículo 69 ibídem..
• Se notificará en estrados las decisiones que se adopten en audiencia. En caso de no comparecer a la audiencia, se entenderá surtida la notificación dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en que se profirió la decisión, salvo que medie justificación de la inasistencia, término dentro del cual deberá hacer uso de los recursos.
• Se notificará por conducta concluyente cuando no se hubiere realizado la notificación o sea irregular, pero dicha exigencia legal se entiende cumplida cuando el sujeto procesal, estando enterado, se manifiesta sobre la decisión, o cuando él mismo utiliza en tiempo los recursos procedentes.
• La vinculación del garante, en calidad de tercero civilmente responsable, se realizará mediante el envío de una comunicación. Cuando sea procedente la desvinculación, se llevará a cabo en la misma forma en que se vincula.

¿Cuál es la estructura del procedimiento de Responsabilidad Disciplinaria?

Procedimiento ordinario:

El procedimiento inicia con la indagación preliminar. Cuando haya duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria, se ordenará la indagación preliminar por el término de seis (6) meses, y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de investigación, en este último caso, la investigación tendrá por objeto verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria, esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta y la responsabilidad disciplinaria del investigado. El término de la investigación disciplinaria será de doce (12) meses, contados a partir de la decisión de apertura, mientras que en los procesos que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación no podrá exceder de dieciocho (18) meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o dos o más inculpados.

De manera excepcional, durante la investigación disciplinaria, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público interferirá en el trámite de la investigación o permitirá que continúe cometiéndola o que la reitere. El término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta por otro período similar. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses adicionales, una vez proferido el fallo de primera o única instancia.

Cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado, mediante decisión motivada, se formulará pliego de cargos contra el investigado, decisión contra la que no procede recurso alguno. El pliego de cargos se notificará personalmente al investigado o a su apoderado, el primero que se presente, dentro de los cinco días hábiles siguientes al envío de la comunicación, luego de lo cual, si ninguno ha comparecido, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal. Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la Secretaría de la oficina de conocimiento durante diez (10) días, a disposición de los sujetos procesales, quienes podrán presentar descargos, aportar y solicitar pruebas. El pliego de cargos podrá ser variado, luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente, debiendo notificarse la decisión en la misma forma del pliego de cargos y se otorgará un término para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad de días (5) del fijado para la actuación original.

Vencido el término anterior, se resolverá sobre las nulidades propuestas y ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas, en un término de noventa (90) días. Si no hubiere pruebas que practicar o habiéndose practicado las señaladas, el funcionario ordenará traslado común de diez (10) días para que los sujetos procesales presenten alegatos de conclusión.


Una vez vencido el término, se proferirá el fallo dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes que deberá contener el análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de los alegatos; la fundamentación de la calificación de la falta, el análisis de culpabilidad, las razones de la sanción o de la absolución y la exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. Si contra el fallo se interpone recurso de apelación, deberá proferirse decisión de segunda instancia dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes.

Procedimiento verbal:
El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

Calificado el procedimiento, mediante auto se ordenará adelantar proceso verbal y citará a audiencia. Al inicio de la audiencia, el investigado podrá dar su propia versión de los hechos y aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres (3) días. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días y se señalará fecha para la práctica de la prueba o pruebas pendientes. Se podrá ordenar el receso de la audiencia por el tiempo que estime indispensable, para que las partes presenten los alegatos de conclusión, el cual será de mínimo tres (3) días y máximo de diez (10) días.

Adopción de la decisión. Concluidas las intervenciones, se procederá a emitir el fallo de primera instancia. La diligencia se podrá suspender, para proferir la decisión dentro de los dos (2) días siguientes. Antes de proferir el fallo de segunda instancia, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado. El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar pruebas.

Ejecutoria de la decisión. La decisión final se entenderá notificada en estrados y quedará ejecutada al término de esta, si no fuere recurrida.

Recursos. i) El recurso de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiera la decisión; ii) el recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez notificado el fallo en estrados; y iii) procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se notifique en estrados.

¿Cuál es el término de caducidad y prescripción de la acción fiscal y disciplinaria?

La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El término, para los hechos instantáneos, se contabilizan desde el día de la ocurrencia, y para los de carácter permanente desde la ocurrencia del último hecho.

La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.

La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. El término, para los hechos instantáneos, se contabilizan desde el día de la ocurrencia, para los de carácter permanente desde la realización del último acto; y, para las omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar.

La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas, la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

¿Cuándo prescribe la sanción disciplinaria?

La sanción disciplinaria prescribe en un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo. Cuando se cumplan las sanciones impuestas (destitución e inhabilidad o la suspensión e inhabilidad especial), se restablecerán los derechos del sancionado.

¿Cuándo cesa la acción fiscal y disciplinaria?

La acción fiscal y disciplinaria cesa en cualquier momento, cuando se establezca que la acción no debió iniciarse por haber operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no existió o que operó un eximente de responsabilidad fiscal.

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